眾議生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革③ | “環(huán)境有價 損害擔責 應賠盡賠”理念初步建立

  作為一項開創(chuàng)性、長遠性、基礎性的工作，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革自啟動以來，“環(huán)境有價、損害擔責、應賠盡賠”的理念初步建立，為破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”的不合理局面、改善生態(tài)環(huán)境質量、滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要提供了堅實的制度保障。建議從立法、制度、技術體系等方面進一步健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，固化改革成果，推動生態(tài)文明制度建設。

  改革取得哪些積極成效?生態(tài)環(huán)境損害賠償理念初步建立

  改革實施以來，中央各部門和全國各地積極落實改革要求，各?。▍^(qū)、市）均成立由省級領導擔任組長的改革工作領導小組、印發(fā)省級改革實施方案，另有126個市（區(qū)、縣）印發(fā)市地級改革實施方案，明確改革的目標和推進路徑，安排部署改革工作任務，推動改革配套制度研究，健全生態(tài)環(huán)境損害賠償工作機制，積極篩選合適案件，組織辦理一批具有較大社會影響的損害賠償案件，推動了受損生態(tài)環(huán)境的修復，增強了各界對改革的認識，形成了良好的輿論反響。

  “環(huán)境有價、損害擔責、應賠盡賠”的理念初步建立，為破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”的不合理局面、改善生態(tài)環(huán)境質量、滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要提供了堅實的制度保障。

  地方實踐推動改革配套制度構建

  截至目前，據(jù)不完全統(tǒng)計，各地共辦理案件約600件，涉及賠償金額超過20億元，推動超過200萬立方米的土壤修復和超過4200萬立方米的水體修復。

  “江蘇省政府訴海德公司傾倒廢堿案”“貴州省息烽大鷹田違法傾倒廢渣損害賠償案”等典型案件成功辦理，賠償?shù)轿?、修復有效，起到了良好的示范作用?br/>

  在案例實踐的基礎上，全國各地進行了改革配套制度的探索。

  改革啟動至今，各地共計制定及印發(fā)磋商、調查與鑒定評估、資金管理等配套文件184個，初步建立了支撐改革的制度框架。在已經(jīng)辦結的200余案件中，磋商方式結案占比約90%，極大地提高了糾紛解決效率，降低了行政和司法成本。

  重慶、貴州等省份將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革納入生態(tài)環(huán)保督察范圍和政府管理考核體系，強化對本區(qū)域改革工作的督導考核，實施效果良好。重慶通過加強部門聯(lián)動、強化行政司法銜接、建立上下級與內(nèi)部溝通工作機制，形成多部門齊抓共管、統(tǒng)籌推進改革的良好工作局面。

  紹興專門為改革配備人員，在原環(huán)保局法規(guī)處增掛“環(huán)境污染損害賠償管理處”開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，保障改革工作的連續(xù)、穩(wěn)定開展。天津、內(nèi)蒙古等地方確定了磋商次數(shù)或者磋商期限，防止“久磋不決”。北京、河南等地探索引進律師、專家學者、環(huán)境保護社會組織代表、志愿者等外部專業(yè)力量參與磋商，保障生態(tài)環(huán)境損害賠償信息公開與公眾監(jiān)督。

  環(huán)境損害鑒定評估為環(huán)境司法保駕護航

  為配合改革工作需求，生態(tài)環(huán)境部組織開展了環(huán)境損害鑒定評估技術研究，在重點技術環(huán)節(jié)開展攻關，印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南總綱》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南損害調查》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南土壤與地下水》等系列技術文件。

  此外，還開發(fā)了突發(fā)水環(huán)境事件環(huán)境損害評估系統(tǒng)、環(huán)境損害調查助手APP等輔助工具，初步構建了環(huán)境損害鑒定評估技術體系，并定期開展技術培訓，培育我國環(huán)境損害評估技術力量，為科學修復受損環(huán)境，解決環(huán)境糾紛，提供了技術支撐。

  環(huán)境損害鑒定評估技術體系的建立，化解了環(huán)境司法長期以來的損害鑒定困難，價值量化無據(jù)可依的困境。

  在環(huán)境損害鑒定評估技術體系的支持下，2018年全國各級生態(tài)環(huán)境部門辦理2580件移送公安機關的涉嫌污染犯罪案件，有效打擊了環(huán)境犯罪；2017年7月至2019年9月，全國檢察系統(tǒng)立案生態(tài)環(huán)境和資源保護領域公益訴訟案件118012件，通過辦案督促治理被污染、損毀的耕地、濕地、林地、草原321萬畝，督促清理固體廢物、生活垃圾3104萬噸；全國各級人民法院也以環(huán)境損害鑒定評估作為技術支撐，開展了大量的環(huán)境損害案件審判，取得了良好的社會、經(jīng)濟效益。

  改革面臨哪些問題和挑戰(zhàn)？環(huán)境責任制度亟待法制化

  目前關于生態(tài)環(huán)境損害責任認定與賠償還缺乏系統(tǒng)、規(guī)范、統(tǒng)一的法律規(guī)定，在實際操作中存在較多掣肘因素。需要在法律層面解決的主要問題包括：

  第一，環(huán)境民事、刑事和行政責任缺乏有效銜接。雖然法律規(guī)定了民事賠償優(yōu)先原則，但實踐中大多數(shù)案件進入民事訴訟程序之前已經(jīng)完成行政處罰或者刑事審判，導致企業(yè)沒有能力進行環(huán)境修復或民事賠償；同時適用賠償金和罰金，可能導致企業(yè)破產(chǎn)，帶來社會穩(wěn)定隱患。此外，對非法排放事實存在、損害事實不明確，或損害非常輕微、快速自行恢復的情況，是否需要同時承擔生態(tài)環(huán)境損害民事與行政責任，需進一步明晰。

  第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金需要統(tǒng)一管理。目前地方普遍面臨生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商與環(huán)境民事公益訴訟獲賠資金的管理使用問題，實踐中有放在法院、檢察院、地方政府或生態(tài)環(huán)境部門、財政部門等不同做法，其中以納入財政預算統(tǒng)一管理的做法為主，難以?？顚Ｓ?；而且根據(jù)索賠主體的不同，此類資金分散于省、市、縣等不同層級的部門，難以集中使用。

  根據(jù)美國等國家的經(jīng)驗，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金通常與環(huán)境應急資金統(tǒng)一管理使用，超級基金、石油信托基金分別用于涉歷史傾倒危險廢物、涉石油類突發(fā)環(huán)境事件的應急與生態(tài)環(huán)境恢復。基金的設立免去向財政部門申請資金的繁瑣程序，有利于突發(fā)環(huán)境事件的有效應對。

  第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償與土壤污染防治法中的修復責任需要銜接。土壤污染防治法中土壤污染責任人的修復義務與生態(tài)環(huán)境損害賠償在受損環(huán)境修復方面存在競合的問題。由于兩項制度的分別設立，土壤污染責任人修復受損土壤是行政監(jiān)管的責任，生態(tài)環(huán)境損害的修復是基于民事請求由賠償義務人承擔的責任，兩種修復責任在實際操作中的關系如何處理，誰先誰后，需要明確；對于受損生態(tài)環(huán)境的期間損失問題，土壤污染防治法沒有做出規(guī)定，如何銜接生態(tài)環(huán)境損害賠償，需要通過立法做好制度上的設計。

  部門責任分工需要明晰化

  改革方案對相關部門開展索賠工作的職責分工沒有做出明確規(guī)定。在實踐中要針對不同類型生態(tài)環(huán)境損害明確劃分職責部門作為賠償權利人提起磋商，面臨實際問題。

  首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專業(yè)化程度高，既涉及損害責任認定等法律問題，又涉及不同類型生態(tài)環(huán)境損害的評估與修復技術問題，要求全國市地級政府相關部門都配備一支生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專業(yè)隊伍，與有限的生態(tài)環(huán)境損害案件相比，不可避免會造成行政資源的浪費。

  其次，自然資源與生態(tài)環(huán)境密不可分，生態(tài)環(huán)境各要素之間相互作用影響，相關部門之間的職責難以明確劃分。一般認為，“自然資源”主要體現(xiàn)其經(jīng)濟價值，通過財產(chǎn)法律規(guī)定，明確自然資源的產(chǎn)權，即可以保護自然資源的經(jīng)濟價值；而“生態(tài)環(huán)境”具有公共屬性，無法通過產(chǎn)權規(guī)則來保護，環(huán)境應當是公法或者社會法的調整范圍。對生態(tài)環(huán)境的恢復和賠償，即包括對自然資源本身經(jīng)濟價值的救濟或賠償。

  目前各地改革方案關于部門職責分工大多按部門管理對象進行劃分，自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門分別負責對土地資源破壞、環(huán)境污染、風景名勝區(qū)及人文遺跡污染或破壞、水資源破壞、農(nóng)業(yè)污染或破壞事件、自然保護區(qū)破壞等類型事件開展磋商。這種方式缺乏系統(tǒng)分類，存在管理重疊或缺位，不但在工作中容易造成推諉扯皮，還可能囿于部門思維模式，管中窺豹，不能系統(tǒng)考慮生態(tài)環(huán)境損害的恢復問題。在試點結束時應該通過立法進一步明確各部門在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實施中的具體職能和分工協(xié)作機制，節(jié)約行政資源，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)慕y(tǒng)一管理。

  鑒定評估管理有待規(guī)范化

  目前全國共有原環(huán)境保護部環(huán)境損害鑒定評估推薦機構、環(huán)境損害司法鑒定機構兩類機構共計122家，但是機構能力參差不齊，地區(qū)分布不平衡，與近年快速增長的環(huán)境管理、司法訴訟需求存在一定差距。

  一是環(huán)境損害鑒定評估機構的信用評價、監(jiān)督懲罰等行業(yè)管理制度尚未建立，未能形成有效的行業(yè)動態(tài)監(jiān)管和問題機構的退出機制，不利于行業(yè)發(fā)展。

 二是現(xiàn)有環(huán)境損害司法鑒定機構資質條件存在不足?，F(xiàn)行資質條件比較強調自有實驗設備等硬件條件，對于環(huán)境損害評估的技術水平和實踐能力要求偏弱，導致一些不具備開展環(huán)境損害評估能力的檢測機構取得資質，造成“供需矛盾”。

  三是缺乏規(guī)范統(tǒng)一的收費規(guī)定?？陀^上環(huán)境損害司法鑒定樣品和檢測項目數(shù)量遠多于傳統(tǒng)三大類司法鑒定，給外界造成收費高的錯覺；“先鑒定后收費”模式，可能導致機構在缺少經(jīng)費支撐的情況下傾向于采用簡易的鑒定評估方法，難以保證鑒定工作的完整性和科學性，長此以往不利于機構的能力培養(yǎng)，也不利于行業(yè)健康發(fā)展。

  四是地區(qū)發(fā)展不平衡，云南、海南、江蘇三個省份鑒定機構超過10家，寧夏等7個?。▍^(qū)）只有1家鑒定機構，而西藏自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設兵團尚無鑒定機構。

  下一步需要在哪些方面推動改革？推動建立全面的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律責任體系

  圍繞生態(tài)環(huán)境損害賠償主體、磋商、訴訟、鑒定評估、賠償資金管理等主要內(nèi)容，爭取通過立法予以確立。

  具體來說，建議以環(huán)境保護單行法修訂為契機，爭取在《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《長江保護法》等法律制修（訂）中增加有關生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定。努力研究將實踐探索中已經(jīng)成熟的相關制度轉化成立法建議，爭取在《環(huán)境保護法》修訂時，推動將政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臈l款納入環(huán)?；A性法律，全面確立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

  同時，繼續(xù)呼吁和支持民法典編纂“綠色化”，促使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度全面融入立法“綠色化”進程。最后，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度運行、司法實踐、理論研究成熟的情況下，開展生態(tài)環(huán)境損害賠償或責任追究單獨立法，建立全面的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律責任體系。

  完善環(huán)境損害鑒定評估技術方法體系

  以環(huán)境損害鑒定評估實際工作需求為出發(fā)點，完善環(huán)境損害鑒定評估技術方法體系。按照環(huán)境介質、環(huán)境介質與影響受體、關鍵技術節(jié)點以及等值分析方法四個維度開展環(huán)境損害鑒定評估技術體系建設，逐步制定、完善相關技術標準。加強環(huán)境損害鑒定評估關鍵技術研發(fā)，針對因果關系分析、損害量化等關鍵環(huán)節(jié)和技術難點開展專項研究，編制相關技術文件。持續(xù)研發(fā)環(huán)境損害評估調查、模擬、計算等模型化輔助工具，提高環(huán)境損害鑒定評估效率和準確性。

  建立容錯免責機制給敢作為干部“定心丸”

  一是建議各地賠償權利人和具體負責生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牟块T根據(jù)實際情況確定專門的工作人員，保障工作持續(xù)推動的穩(wěn)定性。

   二是建議生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合自然資源、財政等部門，研究出臺有關調查、評估、磋商、資金管理等重要配套制度，加強業(yè)務指導。

  三是建議各地強化相關行政主管部門與司法機關的溝通聯(lián)系，理順生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境公益訴訟制度的工作機制；同時，生態(tài)環(huán)境等部門內(nèi)部應強化法規(guī)、執(zhí)法、應急等部門之間的信息溝通與密切配合，拓寬案件來源渠道。

  四是加強上級對下級以及相關省市間的技術幫扶，分片區(qū)幫助和指導開展鑒定評估和賠償工作，提升地方辦案能力。

  五是加大對生態(tài)環(huán)境損害賠償工作人員和鑒定評估機構的培訓以及改革效果宣傳力度，提升開展賠償工作和環(huán)境損害鑒定評估工作的能力，營造推進改革的良好氛圍。

  六是建立容錯免責和表揚激勵機制，不讓大膽開展改革工作的“領頭羊”成為“替罪羊”，給敢擔當、敢作為的改革干部“定心丸”和“助推劑”，推動改革全面落實。